1 引言

国有控股（gǔ）企业是指，在企（qǐ）业的全部资（zī）本（běn）中（zhōng）国家资本股本占较高（gāo）比（bǐ）例，并且（qiě）由国家实（shí）际控制的企业。传统国（guó）有企（qǐ）业存在体制单（dān）一、创（chuàng）新（xīn）不足、效率偏低等问题。引（yǐn）入不同性质的（de）股东（dōng），能为企业带（dài）来灵活性、创新性、高效性。因此（cǐ），混合（hé）所有制改革成（chéng）为国有企业（yè）可（kě）持续发展、做大做强的重要途径，国有企业与外资企业、民营（yíng）企业等的合（hé）作不（bú）断推向（xiàng）深入和多（duō）元。应运（yùn）而生的各类国有控股企业在生产经营管理过（guò）程（chéng）中会因为体（tǐ）制碰撞（zhuàng）产生诸多问（wèn）题。因此，如（rú）何切（qiē）实解决国有控股企业法人治理结构中存在的实际问题，加快构建国有控股企业（yè）新发展格局（jú），促进国有控股企业持续高质量发（fā）展具有现实意义。

2 公司法人治理（lǐ）结（jié）构（gòu）概念（niàn）

从效率（lǜ）最（zuì）大化及效益（yì）最（zuì）优化的角度出发，财（cái）产的（de）拥有者通常会将部分个人财产（chǎn）转交给拥有较强专（zhuān）业水（shuǐ）平的管（guǎn）理人员来进行经营运（yùn）作，从而解决（jué）因个人能力及眼界的不足导（dǎo）致的（de）资产运营风险，提升（shēng）资源的利用效率。因此在公司实际运营中，经营权及（jí）所（suǒ）有权往往存在分离（lí）情况，从而导（dǎo）致（zhì）股东的合（hé）法（fǎ）权益（yì）无法得（dé）到有效保障。资产所（suǒ）有者如果不能针（zhēn）对（duì）资产经营者制定出（chū）完善的管理机制，所有（yǒu）权及经营权如果（guǒ）不（bú）能科（kē）学有效划分，则（zé）必然会对（duì）公司（sī）正常（cháng）有序运营造成诸多限制及不便。从法律的角度（dù）上说，公（gōng）司法人治理结构的核心作用（yòng）就是针对公司法（fǎ）人进行切（qiē）实的约束管理，对公司所有主（zhǔ）体（tǐ）的活动加（jiā）以有效调控。公司的（de）拥（yōng）有（yǒu）者、管理者（zhě）、运营者以（yǐ）及监督者都（dōu）是公司（sī）的主体，只有公（gōng）司内所（suǒ）有主体分工明确、相互制约（yuē）、通（tōng）力合作，才能推动公司实（shí）现（xiàn）持（chí）续高质量发展。

3 国（guó）有（yǒu）控股企业法人治理（lǐ）结构

完善国（guó）有企业（yè）法人治理结（jié）构是全面（miàn）推进依法治（zhì）企、推进国家（jiā）治理体系（xì）和治理能（néng）力（lì）现代化的内在要求（qiú），是新一轮国有企业改革（gé）的重（chóng）要任务。国有（yǒu）控股企业由于股权（quán）的（de）分散及股东（dōng）的多元性，为保护（hù）各方股东（dōng）的（de）既定合法权益。公司法人治理结构通常涉及四个层面: 首先，股（gǔ）东会作为公司最高（gāo）决策机构，应对股东及（jí）公司的（de）所有（yǒu）者的职权及义务加以明确的（de）界定（dìng）。其次（cì），设立董事会或执行董事并（bìng）明确（què）决策（cè）范围、董事的权利义务及履职要求。再次，设立公司（sī）监事或监（jiān）事会代表出（chū）资（zī）人执（zhí）行对公司董事会、经营层的监督机制，同（tóng）时（shí）对公司财务的准确性以及真实性加以监控。最（zuì）后，要对经营者即管（guǎn）理（lǐ）层的（de）运营机制、权（quán）利和职责进行明确的划分。公司的拥有（yǒu）者、管（guǎn）理者、监督者以及运营者（zhě）各（gè）自（zì）独立运作、相互制衡、相（xiàng）互（hù）促（cù）进，才（cái）能保证企业获（huò）得最（zuì）佳的经济收益。

4 国有控股（gǔ）企业法（fǎ）人治理结构存在的问（wèn）题

4. 1 股东疏于管理

首（shǒu）先，公司成立伊始各位股东对于如（rú）何界定（dìng）股东会及董事（shì）会的权限仍未形成（chéng）清晰的概念，习惯直接使用 《公司（sī）法》中的相关规定，导致首份（fèn） 《公（gōng）司章程》可（kě）能存在水土不服、无（wú）法满足特定行业或特（tè）定股（gǔ）权（quán）结构的要求。其次， 《公司章程》一（yī）旦制（zhì）定很少修改，导致股东会对董事会的授权长期（qī）不变（biàn）。同时股东（dōng）派任（rèn）到公司的（de）董（dǒng）事长（zhǎng）期（qī）不更换（huàn），董事（shì）必（bì）须具备很强的履（lǚ）职能力和（hé）职业操守，才不会形成 “内部控制”。最后，公（gōng）司股东除了在参（cān）加股东（dōng）会时获取公司生产经（jīng）营（yíng）信息、履行（háng）股东职权外，平时很少直（zhí）接过问公司（sī）情况。尤（yóu）其是对外投资较多的股（gǔ）东，如派出（chū）董事（shì）、监事没有执（zhí）行定（dìng）期报告（gào）机制，很（hěn）少会主动（dòng）了解（jiě）公（gōng）司（sī）情况或（huò）董事会、监事（shì）会、经营层的履职（zhí）情况。股（gǔ）东对于股（gǔ）东会决策（cè）事项的执行情况不了解、不重视，也未持续跟（gēn）踪。董事会对于（yú）股东（dōng）会授（shòu）权的决策事项及其执行情况（kuàng）未（wèi）能及时（shí）汇报股东知悉（xī）。虽然每年董事（shì）会都向股东会做年度工作报告（gào），但（dàn）其（qí）内容（róng）通常流于（yú）表（biǎo）面，也可能（néng）出现董（dǒng）事会总体履职良好，但个别董事不（bú）称职、不给（gěi）力（lì）的情况。

4. 2 董事会越俎代庖

我国（guó） 《公司法》对有限责任（rèn）公司（sī）的股东会（huì）、董事（shì）会的权利义务进行了（le）详细的规定（dìng），只要（yào） 《公司章程》没有变更和调整，公司应（yīng）当严格遵守 《公司法》中的相关规定。但在生产经（jīng）营过（guò）程中，一些公司往往会遇到董事会越权履职的情况。一是（shì）股东（dōng）在 《公司章（zhāng）程》中给予董事会（huì）过多权限，或者各方股东对于部分重大权限未作出（chū）明（míng）确规定（dìng），在实际（jì）运营（yíng）时董（dǒng）事会很可能不考虑（lǜ）事项的重大程度，也未（wèi）征（zhēng）求（qiú）股东意见，自行替代（dài）股东会对这些重大事项（xiàng）作出决定。二是部分公司为（wéi）求效率、避免麻烦而罔顾制（zhì）度，以（yǐ）董事会（huì）会议的形式来替代股（gǔ）东会会议做决策。另外，部分股东过于信任（rèn）和依赖其派出的董（dǒng）事，董事（shì）说什么就是什么，导致个别董事滥用职权、无视制度。

4. 3 监事会监督失效

国内公司的监事会因为（wéi）各（gè）种（zhǒng）历史（shǐ）原因，长期未能充分发挥对董（dǒng）事会及经营班子的有效监督。一方面（miàn），监（jiān）事会获取公司信息的渠道比较窄，往（wǎng）往只能通过参加董（dǒng）事会会议的形式获取公司信（xìn）息，并且获（huò）取的信息也（yě）是（shì）董（dǒng）事会 “限（xiàn）量供应（yīng）”甚至是 “美化（huà）过的”; 另一方（fāng）面，监事（shì）会除（chú）了每年向股东会报告年度工作情况，没有（yǒu）形成常规（guī）汇报（bào）反馈（kuì）机制。股东无（wú）法实时掌握董事会、经营层运作情（qíng）况。部分监（jiān）事（shì）尤其是职工监事作为公司（sī）职工（gōng），需要在经营（yíng）层管理下 “讨生活”，不（bú）太（tài）可能对董事（shì）会（huì）、经营层形成（chéng）实质监督（dū）。

5 完善国有控（kòng）股企（qǐ）业法人治（zhì）理（lǐ）结构（gòu）的策略

5. 1 改善股权结（jié）构，优化国有出资人制度（dù）

从众多的历史教训中可知，对一个国有（yǒu）控股（gǔ）企（qǐ）业而言，并非国有（yǒu）比例越高越安全（quán）。国有股（gǔ）一（yī）股独大，往往会打击中小（xiǎo）股东（dōng）的积（jī）极性（xìng），从而（ér）失（shī）去混合所有制改（gǎi）革（gé）的初衷。从国资监（jiān）管角度而言（yán），固然对（duì）国（guó）有企业对（duì）外投资有原则上控股的要求，但进（jìn）行投资决策时还是（shì）应该科学、合理、审慎地决定出资比例（lì）。对于不熟悉（xī）、不精（jīng）通（tōng）的领域可以在（zài）国有企业控股的基础上（shàng）适当调低国有（yǒu）持股比例，更多（duō）地引入具（jù）备技术、信息优势的（de）参股股东，甚至放弃控股改为参股，才是促进合作（zuò）发（fā）展（zhǎn）、确保资产安全的明智选择。在签订股东协议、制定《公（gōng）司章程》时科学界（jiè）定各（gè）方股东的责权利，不过于独断也不轻易退让（ràng），既要确（què）保国（guó）有资产保值增值，同时不损害中小股东的合法权益（yì）。必要时，及时签订补（bǔ）充（chōng）协议或修改 《公司章程》，在互惠互（hù）利的基础上合（hé）作（zuò）共赢。

5. 2 促进公（gōng）司法人（rén）治理结构多元化

国有企业（yè）一股独大（dà）的传统不利于（yú）国有控股企业法（fǎ）人治理水平的提升。混合（hé）所有制改革就是要（yào）引入体制机制灵活、技术信息快捷的外资（zī）企（qǐ）业、民营企业乃至个人股东，创新灵活（huó）机制、提高市场变化（huà）应对能力、有效防范化（huà）解风险（xiǎn）。国有股一股（gǔ）独（dú）大（dà）通常（cháng）表现为国（guó）有股东要求（qiú）在（zài）董（dǒng）事会、监事会、经营（yíng）层（céng）占绝大多数。想要在（zài）保持国有董监高占多数（shù）的同时实（shí）现科学管（guǎn）理、有效制衡，一（yī）方面可以增加董事会、监事会、经营（yíng）层职数，允许中小股东增派董事、监事、高级管理人员; 另一方（fāng）面可以参考（kǎo）上（shàng）市公司设（shè）立独立董事、国有企（qǐ）业（yè）设立外部董事的机制，在国有控股（gǔ）企业中引入外部董事（shì）。渠道既可以是国有控股企业自己聘请外部董事，也可以是股（gǔ）东自己聘（pìn）任外部董事后派驻到（dào）国有控股企业（yè）任职。充分利用外（wài）部董事专业（yè）优势及经验优势，尤其是在法（fǎ）律、财务、金融等方面（miàn）的优（yōu）势为国（guó）有控股企（qǐ）业把脉（mò）问诊、防控风险，真正实现（xiàn）公司多（duō）元（yuán）化治理（lǐ）。

5. 3 充分发挥监（jiān）事会监督作用

股东（dōng）是公司（sī）运营产生效益的获得者（zhě），不（bú）管是董（dǒng）事会做出的决（jué）策还是经营（yíng）层（céng）各项工（gōng）作的实施，其核心目的都是确保股东的合法权益。要想实现上（shàng）述目标，必（bì）须促（cù）使（shǐ）监事会参与到（dào）公司的实际运营之中，促使监事会的监督（dū）落到（dào）实处，达到实效。一是监事（shì）会（huì）要认真履（lǚ）职、为股东实（shí）施实质性监督。二（èr）是除了列（liè）席董事会会议（yì），监事（shì）会还应列席经营（yíng）班子（zǐ）会议、公司其他重大会议及（jí）活动，随时调阅公（gōng）司（sī）财（cái）务报表等（děng）重要资料，充分畅（chàng）通检查监督渠道。三是大胆引入外（wài）部（bù）监事（shì），切实加（jiā）强监事会的独立性和监（jiān）督力。

5. 4 规范董（dǒng）事（shì）会运作

针（zhēn）对董事会的各项（xiàng）工作加以规范可以从以下四个方面入手: 一是完善公（gōng）司管理制度，明确股东（dōng）会、董事会职（zhí）责（zé）权限，尤其是对投融资、关联交易、资产处置等（děng）重（chóng）大事项要（yào）分清金额、划分界（jiè）限。在执（zhí）行过程中一旦（dàn）发（fā）现问题，及时进行调（diào）整。二（èr）是建立完善董事会专门委员（yuán）会（huì）制度，如果董事会中国有股东派出董（dǒng）事占大（dà）多数，可以允（yǔn）许中（zhōng）小股东（dōng）派出的董事（shì）在专门委员会担任负（fù）责人或人数过半。三是换（huàn）届换董事，避（bì）免一家（jiā）公司的（de）董事会（huì）长期被少（shǎo）数（shù）几个人把（bǎ）控。四是除了董事会年度工作报告，可以要求个别董（dǒng）事定期述（shù）职，及时（shí）了（le）解董事及董事会运作（zuò）情况。

5. 5 不断完善经营层的激励机制

研究表明（míng），股票期权激励在优化经（jīng）理层级激励机制方面具有（yǒu）重要的影响，不断扩（kuò）展激励覆盖范围、增加（jiā）经理人的持股比例，能（néng）够有效提升经营（yíng）层（céng）级人员工作的积极（jí）性（xìng）。对（duì）于国（guó）有（yǒu）控股企业而言（yán），可以（yǐ）在既定目（mù）标条件下及合理范围内给予经营层（céng）乃（nǎi）至技术骨（gǔ）干一定的股权激励，有效提升整个团队（duì）的（de）工作积极性，促使整个团队积极参与企业决策（cè），与企业共同（tóng）成（chéng）长、共同进步（bù）。另外，可（kě）以适时从（cóng）外部引入职业经理（lǐ）人，全（quán）面提升公司经（jīng）营管理（lǐ）水平（píng）。

6 结论

综上所述（shù），想（xiǎng）要构建完善（shàn）的国有控股企业法人治理结构，就必须要明（míng）确股东会、董事会、监事会以（yǐ）及（jí）经营（yíng）层的职责权限及相互关系，以促（cù）进公（gōng）司（sī）健康持续高（gāo）质量发展。